RECURSOS NATURALES EN EL MERCOSUR. EL AGUA DULCE, FACTOR DE COOPERACIÓN O CONFLICTO.

20RECURSOS NATURALES EN EL MERCOSUR.

El agua dulce como factor de cooperación o conflicto.

RESUMEN.

Los recursos naturales, debido a su forma de apropiación, expropiación, explotación, comercialización y destino final, han estado desde siempre, íntimamente relacionados con el desarrollo de estrategias en los diferentes países.

Por su importancia social, económica, política y cultural siempre han sido un objetivo primordial, si bien no se puede decir que el interés por su dominio haya sido causa única de conflicto, ha contribuido notoriamente a generarlos o agravarlos.

Algunos recursos naturales como el agua se consideran relacionados con la seguridad humana ya que son indispensables para su supervivencia, razón por la cual existe interés en apoderarse de ellos, o de obtener beneficio de su escasez y además podemos agregar que son de carácter estratégico, teniendo en cuenta la situación actual respecto de su proyección a futuro.

El presente trabajo estará dedicado a realizar una mirada sobre como el agua dulce, uno de los recursos naturales más importantes que se encuentran en América del Sur, pueden ser factores en la construcción de espacios propicios para la cooperación entre los países o provocar situaciones conflictivas, para ello se tomarán como ejemplo, la situación del “Acuífero Guaraní” en el primer caso y lo sucedido con la planta de papeleras Botnia para ejemplificar una situación de conflicto entre naciones hermanas.

INTRODUCCIÓN.

El debate sobre los recursos naturales no es nuevo. Por siglos han tenido un valor fundamental a la hora de analizar las capacidades de las naciones para establecer el balance de poder a nivel internacional. En el caso específico del agua dulce, su utilización es insustituible y forma parte de las necesidades básicas humanas (beber, cocinar, lavar, etc.).

Por lo que el interés de controlar este tipo de recurso puede generar puntos de tensión y conflicto, solo con mencionar que para el 2030 la demanda de agua será hasta un 40 % más alta que la capacidad de suministrarla (The Water Resources Group, informe presentado en Suiza, 2012) , nos daremos una idea a lo que nos referimos, si además tenemos presente que forma parte de procesos económicos, de producción o extracción de otros recursos, participa de la agricultura, la ganadería, la producción de alimentos, producción de energía y muchos aspectos más que forman parte de la vida humana, se entiende el porqué de un eventual empeoramiento en la disponibilidad es lo que ha provocado que los gobiernos hayan traído el tema al centro de la escena.

Los conflictos ambientales, son relativamente recientes como fenómenos específicos y pueden tener su origen en la situación problemática que generan la contraposición de intereses en la distribución de los recursos naturales.

Esta problemática ha llamado la atención del público a partir de que se tomó conciencia de las repercusiones que tienen en el presente y hacia el futuro no tan lejano, los efectos del deterioro ambiental y el impacto que provoca la mala administración de los recursos naturales.

A medida que el contexto de globalización de los intercambios económicos fue aumentando en los países del tercer mundo mucho más que la conservación ambiental, que era justamente lo que preocupaba y puede continuar preocupando a los países industrializados, se ha puesto en juego la distribución de la riqueza y de las oportunidades sociales.

Cuando se habla de conflicto ambiental se hace referencia a procesos sociales suscitados por el desacuerdo que genera la apropiación, distribución y utilización de los recursos naturales y a la movilización y denuncia contra los causantes de los daños ecológicos.

América del Sur tiene contextos cambiantes, aunque, al mismo tiempo, ha sabido establecer vínculos institucionalizados que se han consolidado, por ejemplo, el MERCOSUR.

La contracara de los conflictos ambientales está en las iniciativas que buscan alinear acciones para el manejo de recursos naturales que posee la región y que son estratégicos a nivel global. Tanto la existencia de espacio para procesos de cooperación como de conflictos ambientales son parte de una misma realidad en la región.

RECURSOS NATURALES EN LA REGION.

La idea de recurso natural hace referencia a determinados bienes que surgen de la naturaleza de forma directa sin una intervención concreta del hombre. Al mismo tiempo, son en muchos casos fundamentales para la supervivencia de este, su bienestar y desarrollo.

Desde una perspectiva económica, la Organización Mundial del Comercio (OMC) define los recursos naturales como: “materiales existentes en el entorno natural escaso y económicamente útil en la producción o el consumo, ya sea en estado bruto o tras haber sido sometidos a un mínimo proceso de elaboración”.

Además, menciona cinco características que los identifican de manera fundamental: la agotabilidad, la desigualdad en su distribución entre los países, las externalidades negativas (derivadas de la extracción y el consumo de los recursos), el predominio en las economías nacionales (muchos países tienen un alto grado de dependencia de los recursos naturales en sus economías) y la inestabilidad de los precios (según factores propios de cada recurso en particular) (OMC; 2010).

En el presente trabajo se aborda puntualmente el agua dulce, recurso natural considerado estratégico por ser vital para el desarrollo de la actividad económica o para el mantenimiento de la calidad de vida de un país y por la valorización que se hace de ellos en términos políticos, militares, económicos y geoestratégicos (Arévalo Moschella; 2014).

EL MERCOSUR.

El MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR) es un bloque económico conformado por varios países sudamericanos, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como países parte y Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam como Estados asociados, Bolivia en proceso de adhesión y la República Bolivariana de Venezuela se encuentra suspendida.

Este bloque económico, está conformado por 3 órganos principales, se detallan a continuación:

· Consejo del Mercado Común (CMC): Este órgano es el superior del Mercosur, integrado por los ministros de economía y de relaciones exteriores de los países que lo integran.

· Grupo Mercado Común (GMC): Este se encarga del funcionamiento de las reuniones del consejo superior.

· Comisión de Comercio (CCM): Integrado por funcionarios no ministeriales, es el encargado de la administración de los instrumentos comunes en cuanto a política comercial de los países en cuestión.

Estos 3 órganos diferentes se encargan de llevar a cabo las políticas para lograr acuerdos que generen oportunidades comerciales y de inversiones a través de los países que lo integran.

Objetivos y funciones del Mercosur.

Si tendríamos que hablar de los objetivos y funciones que posee el Mercosur, serían los siguientes:

• Que los bienes, servicios y factores productivos de cada país que lo integran, puedan circular libremente sin tener que pagar derechos aduaneros y tarifas en circulación de productos.
• El establecimiento de un impuesto externo común y la ayuda de una política comercial común en cuanto a terceros estados o agrupaciones de estado y la relación de posiciones en foros ya sea comerciales, regionales e internacionales.
• La relación de políticas monetarias y de sectores entre los Estados partes para garantizar óptimas condiciones de competencia entre estos.
• Los países que integran el MERCOSUR han mostrado como bloque que es posible generar espacios de cooperación en el ámbito de los recursos naturales. No obstante esto, el conflicto ambiental no es indiferente a los procesos que tienen lugar en la región y dispara un signo de alerta para el proceso de integración regional.

CONFLICTIVIDAD POR LOS RECURSOS NATURALES.

Una idea común e instalada, es la cuestión de América Latina como un espacio en el que ya no hay lugar para diferencias que pongan en duda la paz. En este sentido, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) declaró, en enero de 2014 en su conferencia en La Habana, la región como una “zona de paz”.

Pero es importante comprender que una zona de paz no es sinónimo de una zona libre de conflictos. En el primer caso se hace referencia a una zona libre de enfrentamientos armados de carácter mayor que desemboquen en un conflicto bélico con empleo de armas entre los países de la región, en el segundo, se hace referencia a diferencias de interés sobre alguna cuestión puntual. En cuanto a la idea de conflicto, América Latina no se encuentra libre de ellos.

Solo para ilustrar lo arriba expuesto, América Latina lidera el número de casos presentados en la Corte Internacional de Justicia (CIJ) desde el año 2001 a la fecha, con 13 casos presentados, en segundo lugar, Europa con 7, cerrando África con 3.

La debilidad e insuficiencia institucional, deficiencias de marcos legales, organismos reguladores y sistemas de gobernabilidad, no permite encauzar y coordinar las necesidades económicas, sociales y ambientales de los diferentes usuarios y partes interesadas, lo que genera inestabilidad en materia de usos de agua (CEPAL; 2013).

A continuación, se describe el caso de la instalación de la papelera finlandesa BOTNIA, que produjo tensión entre dos Naciones integrantes del MERCOSUR: la República Argentina y la República Oriental del Uruguay.

El caso planta de papelera BOTNIA.

En pocas palabras, este conflicto asimétrico entre dos países hermanos que comparten una larga historia en común de encuentros y desencuentros, comienza como un movimiento de base que surge por la preocupación medioambiental ante un emprendimiento industrial. Rápidamente se transforma en un conflicto binacional donde los Estados asumen posturas innegociables y un esquema de juego de suma cero, se regionaliza a través del MERCOSUR, se internacionaliza con la facilitación real española y acaba siendo dirimido a través del arbitraje de la Corte Internacional de Justicia.

En el año 2002 surge la controversia, sale a la luz pública un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el proyecto de Montevideo de construir dos plantas papeleras en el río Uruguay. En medio de las denuncias de habitantes del lugar y de grupos ecologistas, el Ministerio de Relaciones Exteriores argentino responde pidiendo explicaciones sobre el posible impacto ambiental.

En el año 2005 la compañía finlandesa Botnia, comienza en abril las obras en Fray Bentos. Con un capital de US$1.100 millones, la instalación es la inversión extranjera más importante de la historia uruguaya.

En diciembre, Argentina le notifica a Uruguay que considera que la obra viola del Estatuto del río Uruguay. Según Buenos Aires, este tratado bilateral exige informar sobre cualquier obra fronteriza. El Banco Mundial califica de seguras las instalaciones proyectadas.

Sin duda, el conflicto alcanza un grave hito en noviembre de 2006, cuando el presidente uruguayo Tabaré Vázquez resuelve enviar fuerzas militares para la custodia de una de las obras en Fray Bentos. El hecho es tomado por su par argentino como una “afrenta” generando una oposición social cada vez más fuerte. Si bien era casi imposible la escalada a un conflicto bélico, la trascendencia de este hecho marca el alcance que puede tener un conflicto ambiental por, en este caso, la conservación de un recurso natural a nivel regional como es el agua dulce.

Lo que en el inicio pareció sólo un problema ambiental se transformó en un conflicto geopolítico por recursos naturales estratégicos en el que se oponían actores de distinto tipo que enfrentaban intereses empresariales, inquietudes sociales, política y cuestiones sobre resolución de conflicto a nivel regional.

El río Uruguay como recurso compartido entre ambas naciones, está regulado por el Tratado que lleva su nombre y por su Estatuto, que establece la existencia de una Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU). Sin embargo, Uruguay apostó por el ámbito regional intentando constantemente involucrar al MERCOSUR, pero la negativa argentina y la posición brasilera, reacia a tratar temas forestales a nivel internacional y que sostuvo en todo momento que era un conflicto bilateral, hizo que fracase esta estrategia. Argentina, en cambio, apostó por el camino judicial internacional con esta demanda, que por otra parte es la instancia que establece el Estatuto del río Uruguay, y cuyo fallo se obtuvo en 2010.

Argentina cambió su aproximación a la controversia tras el fallo del Tribunal de La Haya que dictaminó que no existe evidencia suficiente que compruebe que la fábrica contamina el río Uruguay.

La creación de la comisión conjunta para realizar los controles medioambientales en el río Uruguay había sido acordada por las reuniones bilaterales entre la presidenta argentina, Cristina Fernández, y su homólogo de Uruguay, José Mújica.

Según Hernández Beloqui, un correcto análisis de la situación por parte de ambos países hubiera sido muy útil para haber identificado los puntos en común y haber trabajado para resolver el conflicto en forma satisfactoria. El no haberlo conseguido fue un factor que alargó y radicalizó el conflicto (Hernández Beloqui; 2013).

El caso de “las papeleras” entre Argentina y Uruguay mostró la debilidad de las instituciones regionales (incluido el MERCOSUR por la presión argentina para evitar regionalizar la problemática) para la gestión, manejo y resolución del conflicto en este marco.

COOPERACIÓN Y RECURSOS NATURALES EN EL MERCOSUR.

El desarrollo de procesos de cooperación y el surgimiento de conflictos, en este caso ambientales, parecieran ser dos partes de una misma dinámica de avances y retrocesos que dificultan la consolidación del proceso de integración regional.

Los países del MERCOSUR comparten principalmente el acuerdo comercial y el espacio geográfico, además de un contexto histórico y cultural claramente vinculado. Sin embargo, y tal como también ocurre en otros procesos de integración, la región está caracterizada por grandes asimetrías entre sus miembros.

La cooperación internacional en el MERCOSUR ha sido concebida, desde los inicios del bloque, como una herramienta que permite fortalecer las capacidades de cada uno de los Estados parte y contribuye a la profundización del proceso de integración regional.

A continuación, se detalla el caso del Acuífero Guaraní como ejemplo de que la colaboración multilateral entre los países del bloque regional puede permitir la gestión conjunta de una de las mayores reservas de agua del mundo, destacando que este proceso se llevó adelante antes de que la región tuviera problemas con el abastecimiento de agua como si sucede en otras partes del planeta.

El caso “Acuífero Guaraní”.

Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, se encuentran situados sobre el tercer mayor reservorio de agua dulce del mundo, casi 1200 millones de km2, conocido como el “Acuífero Guaraní”.

Según estimaciones de las Organizaciones de Naciones Unidas (ONU) el crecimiento del consumo de este recurso será del 40% en las próximas tres décadas, con lo que una gestión del recurso hídrico ineficiente, puede conducir a situaciones conflictivas en el futuro.

Según la resolución de 2008 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre el derecho de los acuíferos transfronterizos, un acuífero es “una formación geológica permeable portadora de agua, situada sobre una capa menos permeable, y el agua contenida en la zona saturada de la formación”. Es decir, una capa subterránea de rocas permeables que contiene, filtra y descarga agua.

Los esfuerzos de los cuatro países para gestionar conjuntamente el acuífero guaraní se remontan a la década de 1990. Entre 2003 y 2009, y con el apoyo de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por su sigla en inglés), se llevó a cabo el Proyecto para la Protección Ambiental y Desarrollo Sostenible del SAG. Permitió profundizar el conocimiento del acuífero, y cuatro proyectos pilotos intentaron mejorar su gestión en el plano local. Entre estos proyectos figuraban los de Salto-Concordia y Rivera-Santana do Livramento. En ambos casos, se creó una instancia de gestión conjunta binacional, que cesó cuando se acabó el proyecto.

En 2009 empezó así un período de gestión separada, que continuó pese a que todas las partes firmaron el Acuerdo sobre el acuífero guaraní en 2010. Como se mencionó antes, este acuerdo todavía no entró en vigor: Uruguay y Argentina lo ratificaron en 2012, Brasil en 2017 y Paraguay el año pasado, pero todavía hace falta que deposite el instrumento de ratificación.

El acuerdo sobre el Acuífero Guaraní representa la capacidad para compatibilizar principios y objetivos comunes a nivel regional. Se toma el acuífero como una problemática común que, mediante instrumentos de cooperación e integración, puede generar beneficios para todos los países.

El marco incluye convenios sobre medidas para controlar la extracción de agua, conformar una base de datos común y aplicar mecanismos que prevengan la contaminación de las aguas subterráneas, una de las mayores amenazas para el uso futuro de los recursos hídricos.

Que los cuatro países hayan reconocido la necesidad de preservar el acuífero constituye, de por sí, un paso en la dirección correcta. Lo que es histórico es que hayan acordado hacerlo antes de que haya un problema con el agua. Muchos convenios internacionales surgen de problemas serios que requieren respuestas urgentes. Este acuerdo es diferente. Dado que no existen muchos precedentes internacionales de efectivo uso compartido de aguas subterráneas multinacionales, el Proyecto del Acuífero Guaraní representa un hito, y es un ejemplo que podría replicarse en otras partes del mundo donde la escasez de agua es un problema mucho más agudo.

El crecimiento demográfico sostenido y la contaminación de las aguas de superficie, han llevado a aumentar la demanda sobre el Acuífero Guaraní como fuente de agua potable. Sólo en San Pablo, más del 60% de la población (es decir, 5,5 millones de personas), dependen del agua del Acuífero.

Este tipo de prácticas, de mantenerse en el tiempo, verían seriamente afectada la sustentabilidad del acuífero.

Un elemento importante para el surgimiento de espacios de cooperación es lo que el MERCOSUR reconoce como el desarrollo de programas y proyectos de cooperación en los que los estados parte puedan identificar áreas temáticas consideradas como prioritarias (salud, educación, medio ambiente, género, comercio intrarregional, integración productiva) y trabajarlos en conjunto, multiplicando los esfuerzos y evitando que las gestiones aisladas produzcan resultados negativos en el tratamiento de un tema tan presente en la región.

CONCLUSIÓNES.

Los conflictos relacionados con los recursos naturales pueden surgir cuando estos están presentes en determinadas zonas y son escasos en otras, son explotados de forma irregular o debido a su falta de disponibilidad. A estas características le podemos sumar que también surgen a raíz de contradicciones entre los sistemas de manejo locales y los sistemas introducidos; los malentendidos y la falta de información sobre las políticas y los objetivos de programas; las contradicciones o falta de claridad en las leyes y políticas; la desigualdad en la distribución de los recursos; o debido a carencias en las políticas y en la ejecución de los programas.

El MERCOSUR como organismo de integración regional, ha sufrido la falta de compromiso por parte de sus integrantes en cuanto las decisiones políticas que profundicen el proceso, lo que ha provocado incluso su inestabilidad, pero la gestión de programas de cooperación en temas tan importantes como el agua dulce, puede contribuir a mejorar e incrementar las relaciones entre los diferentes países al ser partes de un proyecto en común, consolidar la soberanía regional, aumentar la proyección internacional y generar espacios de diálogo político en la región.

De acuerdo a lo investigado, la mirada de los países en la región, sigue siendo de desconfianza hacia el vecino, lo que provoca que la postura de Seguridad y Defensa nacional sea más importante que la regional, por lo que el desarrollo de procesos de cooperación y puntos de conflicto (caso papeleras Botnia) sean dos caras de una misma moneda.

La aparición de conflictos en el manejo de los recursos naturales a nivel regional y mundial puede agravarse con el paso del tiempo si no se les da el tratamiento serio que la problemática merece. En nuestra región parecería ser que un instrumento de integración regional como el MERCOSUR, puede constituirse en una herramienta importante para el abordaje que la temática merece y responder a los desafíos que plantea el tratamiento de los recursos naturales y su disponibilidad en el futuro.

A modo de cierre, quiero destacar que el conflicto con la República Oriental del Uruguay por la instalación de las papeleras, lo viví de manera muy cercana por ser entrerriano, nacido en Colón, a 120 km de Gualeguaychú y por tener amigos en Uruguay, la tensión y la conflictividad entre naciones hermanas pueden generar divisiones que trascienden a la problemática en sí, haciéndose carne en los actores involucrados, por lo que contar con programas de cooperación y desarrollo en conjunto es a mi juicio una de las mejores herramientas en las cuales debemos trabajar por un futuro de desarrollo y paz en nuestra región.

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